赵鲜 山西水利职业技术学院 讲师
摘要：生产者责任延伸（extended producer responsibility，简称EPR）制度是一种环境保护策略，日本、美国、欧盟等发达国家此项制度的实施已经趋于成熟并取得了良好的经济效益和环境效益。我国目前在EPR制度上还存在一些缺陷，阻碍了社会的可持续发展。2008年8月29日颁布的《中华人民共和国循环经济促进法》对我国的EPR制度提出了更高的要求。本文旨在通过对我国EPR制度现状的分析并提出若干建议，以期完善我国的EPR制度。
关键词：生产者责任延伸制度；循环经济；法律法规
在民法、产品责任法等传统的法律领域，产品的生产者只对产品本身的质量承担责任。随着环境法律的发展以及循环经济理念的推广，这一责任制度面临着重大变革，生产者不仅要为产品的质量负责，同时还应依法承担产品废弃后的回收、利用、处置等责任，也就是说，生产者的责任已经从单纯的生产阶段、产品使用阶段逐步延伸到产品废弃后的回收、利用和处置阶段，相应地对其设计也提出更高的要求，这就是EPR的基本内涵。EPR最初目的是在于鼓励生产者在产品设计中更多考虑环境影响，后来又被赋予更广泛的涵义，被看成是“污染者负担责任”的深化和延伸。经济合作与发展组织（OECD）1997年将EPR定义为：“产品的制造商和进口商应承担其产品在整个生命周期中环境影响责任的主要部分，包括材料选择、生产工艺以及使用和弃置过程造成的影响“。EPR体现的是产品生命周期原则，即生产者必须在产品完整的生命周期内对该产品造成的环境影响负责，特别是要承担产品的回收、循环利用以及最终处置责任，也包括源头延伸责任，如要求生产者采用有利于产品废物回收、再生利用和无害化处置的原材料。
1、我国EPR制度现状及缺陷
1.1法律主体界定不明晰
《循环经济促进法》规定了以生产者为主的责任延伸制度考虑到了责任的主体、责任的分摊、回收的执行以及相应的处罚措施，但是比较笼统。2011年1月1日施行的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》罗列了EPR涉及的主体范围，包括生产者、政府管理部门、企业、行业协会、专家学者、进口电器电子产品的收货人或者其代理人、销售者、维修机构、售后服务机构、废弃电子产品回收经营者等，这样划分体现了责任共担的原则和理念，但是外延过大，容易造成责任混乱。EPR制度的实施不开上述各个主体的配合，但责任必须要有一个最终的承担者。上述主体中，生产者掌握了产品最直接的信息和知识，具有真正的控制力，而这决定了产品的生命周期的环境绩效，在废弃物的循环利用中起着最为关键的作用，其地位应予以强调和突出。另外，生产者的构成范围也需进一步明确。借鉴发达国家比较成熟的做法，生产者应该包括商标所有者，品牌所有者，配件制造商、进口商、出口商等。
1.2相关法律法规分散缺乏可操作性
我国早期关于废弃物的立法，比如《固体废物环境污染防治法》、《报废汽车回收管理办法》、《固体废物污染防治法》修正案、《汽车产品回收利用技术政策》、《电子信息产品污染控治管理办法》、《再生资源回收管理办法》、《清洁生产促进法》等的一些条款已经体现了EPR的规定，但比较分散且不规范。《循环经济促进法》第十五条规定：“生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收；对其中可以利用的，由各该生产企业负责利用；对因不具备技术经济条件而不适合利用的，由各该生产企业负责无害化处理。”我们可以看出有强制回收的规定，但没有具体的强制回收目录与之配套。
2、完善我国EPR制度的构想
2.1完善主体责任制度
法律制度的有效实施必须明确主体以及主体之间的责权利才具有现实性和可操作性。《循环经济促进法》第十五条将回收利用的责任主要分配给了生产者，生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收，对其中可以利用的负责利用，对因不具备技术经济条件而不适合利用的负责无害化处置。生产者可以建立自己独立的专用产品回收利用体系，也可以由行业协会组织建立本行业的废弃产品及其包装物回收、利用和处置的服务体系。如果废弃物或者包装物的回收处置或者利用过程通用性强，生产者可以选择销售者、其他组织或废物利用处置企业进行回收利用和处置，避免中小企业因难以独立按成产品回收利用而退出市场，从而保持市场的竞争性。消费者作为产品的使用者和受益者，按照谁污染谁治理原则也应该承担一定的责任，消费者应当将列入国家强制回收名录的废弃产品或者包装物交给生产者或者委托回收的销售者或者其他组合，不能擅自丢弃。目前国家发改委正在起草《包装物回收利用管理办法》，对包装物的减量、回收、循环利用将有比较具体的规定，并对过渡包装实行限制，建立严格的监督管理制度。
2.2完善配套法律法规
发达国家如德国、日本等国对于EPR制度都具备完整的法律体系，有关于EPR制度的基本的或者综合的法律，根据不同产品及行业制定了专门的法律法规以及实施细则，并将循环经济的理念贯穿于整个国家法律体系之中，并在实践中取得良好的效果。但是我国当前的法治状况存在很多问题导致EPR制度陷入困境。我们的EPR制度在《循环经济促进法》作为基本法出台之后，应继续制定一系列适用不同具体行业和领域的单行法、实施细则作为第二层次的专门法，然后再根据我国各地生活状况、经济发展程度、思维方式等由各地方政府制定适用于本地区的细则作为补充。
2.3完善相关制度
2.3.1、财政税收制度 从循环经济发展较快国家看，他们推行的经济制度主要有：第一、绿色税收。就是把能够间接促进环境保护的税收，如所得税、消费税、关税等都纳入“绿色税收”的范畴。《循环经济促进法》第44条对促进循环经济发展的产业活动给予税收优惠，但因为目前我国正在进行一些税制改革，所以在这部法律中对税收问题并未做具体规定。在税制改革进程中，可借鉴国外经验开征环境保护税，把我国目前的各种有关环境污染的收费进行整合；还有改革消费税；征收新材料税；针对除了无污染可再生的能源之外的其他能源都征收能源税以减少能源的开采与利用；针对将垃圾直接运往倾倒场的公司企业征收填埋焚烧税等。 第二、保证金制度。政府对某些产品进出或者报废时容易产生污染时也收取保证金，当企业达标排放或者把废品回收时，政府再归还保证金。对一些消耗量比较大、可利用的资源如饮料瓶罐等都可以采用此制度。第三、押金制度。对具有潜在污染的产品在销售时增加一项额外费用，如果通过回收这些产品或者将残余物送到指定的收集系统后达到避免污染目的的，则将押金退还给购买者。
2.3.2、绿色国民经济核算制度
联合国统计署正式出版的《综合环境经济核算手册》首次提出了绿色GDP的概念，绿色GDP核算包括资源核算和环境核算，旨在以原有国民经济核算体系为基础，将资源环境因素纳入其中，通过核算描述资源环境与经济之间的关系。 类似的有法国的自然资产账户，美国关于环境防御支出数据的编辑，联合国综合环境与经济核算体系（SEEA）等，但全世界还没有一套公认的绿色GDP核算模式，也没有一个国家以政府的名义发布GDP核算的结果。根据我国绿色国民经济核算体系框架，绿色GDP=传统GDP—资源消耗成本—环境损失成本。绿色GDP的核心是资源环境成本概念，在现有的经济核算体系中，尤其是在国有资源低价甚至无偿取得的状况下，环境资源损耗对企业而言大多是一种外部成本，很难将其纳入内部成本与经济利益直接挂钩，进而就导致了资源浪费和低效率的利用。
绿色GDP核算体系应该包括一套完整科学的环境与资源统计指标体系：第一、反映自然资源的统计指标。包括土地、煤炭、石油、天然气、矿产、森林、海洋、野生动物、地上地下水资源等；第二、反映生态环境的统计指标。比如土地生态环境、森林生态环境以及水生态环境等；第三、反映环境污染的统计指标。包括环境监测、环境污染防治以及环境污染造成的经济损失等我国。在《循环经济促进法》中已经就评价指标体系和考核制度做出了相应的规定，地方政府及相关部门要按照规定合理安排产业结构和经济规模。
2.3.3、技术开发制度
第一、污染治理技术。包括大气污染防治技术、水污染防治技术、填埋和焚烧固体废物技术、噪声污染防治技术等。特点是不改变既有生产系统或工艺程序，只是在生产过程的末端通过净化废弃物实现的污染控制。第二、废物利用技术。包括废纸加工再生技术、废玻璃加工再生技术、废塑料转化汽油和柴油技术、废电池等有害物回收利用技术。第三、清洁生产技术。核心就是提高资源利用效率，从源头削减污染物的产生。企业实施清洁生产在产品和包装物的设计既要考虑环境保护、减少资源消耗，又要考虑商业利益，降低成本、减少潜在的责任风险，提高竞争力。
2.3.4、环境信息披露制度
环境信息披露就是通过一定的载体向社会公众公布和传递相关环境信息的行为。社会各方信息对称才能实现合理竞争和良好的合作，确保环境资源的最优化配置。政府应当建立专门部门，定期公布国家废弃物回收利用处理的情况，企业应该披露的环境信息包括企业环境保护策略、方针、计划、实施过程以及最终效果，企业生产活动对环境产生的正负影响等。信息的披露方式可以采取在环保机构政府网站上公布、在报纸等媒体上公布或者在企业网站公布
2.3.5、公众参与制度
EPR制度只有在稳定的社会环境和公众的支持下才能顺利发展，目前我国公众的资源环境意识和参与的积极性还不高，对EPR的思想以及操作缺乏系统的理解，甚至许多人根本就不知道什么是可持续发展，什么是生产者责任延伸。政府应该建立一整套管理服务机制来引导公众，可以通过赋予公民环境知情权、环境立法权、环境行行政执法参与权等，给公民参与环境事务更加广阔的空间。其次应当对公众进行环境伦理教育倡导绿色消费，绿色消费也称作可持续消费，是循环经济发展的内在动力，通过购买和使用绿色产品，通过适度节制的消费避免或者减少对环境的破坏。
《循环经济促进法》的实施给EPR 制度提供了一个有力的支持，我们应该采取积极的态度进一步明确主体责任，完善相关的法律法规及配套制度，推动EPR制度在我国早日建立完善，促进国民经济又好又快的发展。
参考文献：
著作类：
[1] 孙佑海.中华人民共和国循环经济促进法解读[M]. 北京：中国法制出版社，2008,9
[2] 孙佑海.循环经济立法研究[M]. 北京：人民出版社，2006,11
[3] 杨紫烜主编.经济法[M].北京：北京大学出版社，1999,
学位论文：
[1]骆盛智 2009.论我国生产者责任延伸法律制度的完善.[硕士学位论文].贵阳：贵州大学
[2]王帅.2010.我国生产者责任延伸法律制度研究.[硕士学位论文].杨凌:西北农林科技大学.
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